Det krävs mer än ett lobbyregister för att motverka dolda agendor

Debatten om reglering av lobbying med införande av ett svenskt lobbyregister har åter blossat upp. Frågan tog fart efter Svenska Dagbladets avslöjande 2020 om Nyamko Sabunis (L) band till lobbyister och fortsatte inför riksdagsvalet 2022. I slutet av 2024 skrev Peter Hultqvist (S) en riksdagsmotion om inrättande av ett register för lobbyister som arbetar med fokus på staten. Bakgrunden är tecken på att bland annat rysk och kinesisk industri verkat via svenska ombud för att påverka svensk energi-, telekompolitik och försvarspolitik.

Frågan om reglering av lobbying är viktig i en liberal demokrati som den svenska. Såväl förespråkare som motståndare till reglering menar att lobbying i grunden är positivt för demokratin då den tillför fler perspektiv i en viss fråga. Samexistens och motsättning mellan olika intressen och påverkansaktörer skapar grunden för vad som uppfattas som allmänintresset.

Men, förespråkare för reglering anser att den informella makt som lobbyister utövar genom att påverka politikens agenda och utformning av lagar och andra styrmedel är ojämnt fördelad. Det går att köpa sig politiskt inflytande, vilket gynnar dem som har råd att betala. Tanken med ett register är att lobbyisterna inte längre ska kunna agera i det dolda. Väljarna behöver få veta vilka särintressen som betalat och ligger bakom olika politiska förslag. Det behövs ett lobbyregister efter modell från bland annat EU, USA, Storbritannien och Finland.

Diskussionen måste breddas

Motståndarna till reglering menar att ett register skulle bli administrativt tungrott och att vi i Sverige redan har lagar som bidrar till att skapa en tydlighet och en spårbarhet kring vilka argument och vilka beslutsunderlag som tillförts den politiska beslutsprocessen. Detta, menar de, garanterar en öppenhet kring vem som har bidragit med vad i olika offentliga beslutsprocesser. 

Diskussionen behöver nyanseras och breddas.

Jag håller med om att politiskt påverkansarbete är viktigt i en demokrati. Men baserat på min forskning om politiskt påverkansarbete i Sverige och EU anser jag att diskussionen behöver nyanseras och breddas.

De flesta politiska beslut fattas på ett icke-transparent sätt

Lobbyister arbetar på uppdrag av någon, men genomför ofta bara en del av det politiska påverkansarbetet. Branschföreningen för PR och kommunikation, Precis, menar att krav på transparens i politiskt påverkansarbete bör riktas mot uppdragsgivarna, inte lobbyisterna.

Andra aktörer i påverkansarbetet är experter och ledare på myndigheter, i företag, branschorganisationer, fackförbund, kommuner, civilsamhällesorganisationer och en del forskare vid akademiska institutioner, samt policyprofessionella, det vill säga personer som jobbar för partier eller tankesmedjor men inte har politiska förtroendeuppdrag. Dessa policyentreprenörer företräder alla olika särintressen, och de arbetar aktivt för att just deras intressen ska gynnas.

Oreglerad kan lobbying och annat politiskt påverkansarbete medföra negativa konsekvenser för och reella hot mot vår demokrati, exempelvis teknokratisering och autokratisering. De flesta politiska beslut fattas, trots förekomst av den lagstiftning Precis hänvisar till, på ett icke-transparent sätt. Innan en fråga tas upp för beslut i riksdagen har många små beslut redan fattats av olika personer och organisationer som inte är politiskt valda i tidiga steg av policyprocessen som tillsammans bildar ett större beslut.

Om det råder brist på transparens döljer påverkarnas agerande och makt i policyprocessen den auktoritet som formar hur offentliga problem och relaterade policyer för att hantera dessa utformas och definieras, vilket minskar ansvarsskyldigheten och legitimiteten. Den existerande lagstiftningen är inte heltäckande.

Olika aktörer diskrimineras i policyprocessen

Ett lobbyregister är ett steg på vägen då det kan öka transparensen, men det räcker inte. Ett register skulle behöva omfatta alla som arbetar med politisk påverkan, men även de politiker som har kontakt med lobbyister. Det finns även goda skäl att anta etiska normer för lobbyister och andra policyentreprenörer. Etiska riktlinjer för medlemsföretagen i Precis gäller bara en del PR-byråer och inte alla som arbetar med politisk påverkan. Etiska normer bör gälla deltagande i och hantering av beredningsunderlag från riksdagens, regeringens, Regeringskansliets och statliga myndigheters sida.

Precis menar att det finns lagar och regler i Sverige som borgar för transparens, men jag har i olika studier funnit att regeringen och Regeringskansliet medvetet och på partiska grunder diskriminerar olika aktörer i policyprocessen. Detta gäller både Tidöregeringen och tidigare S–MP-regering.

Hur ett visst tillstånd framställs som ett offentligt problem påverkar hur vi tänker kring problemet

Om integriteten i beslutsprocesserna inte är intakt från statens sida rubbas demokratiska grundprinciper, spårbarheten i utvärderingsprocesser och tilltron till staten. Lobbyister, experter, policyprofessionella och andra som arbetar med politisk påverkan bör liksom folkvalda politiker ställas inför krav på legitimitet och politisk ansvarsskyldighet för sina handlingar och genomförandet av sina policyförslag. Ansvarsskyldighet är en väg genom vilken pragmatiska och moraliska legitimitetsanspråk för politik, beslutsfattare och policyentreprenörer valideras.

Legitimiteten påverkas negativt

Behovet av etiska normer kring legitimitet och ansvarsskyldighet är särskilt viktigt eftersom den viktigaste strategin för en lobbyist eller policyentreprenör är att rama in och skapa politisk mening kring en viss fråga. Det är en i grunden politisk uppgift som går ut på att skapa ett narrativ för att mobilisera politiskt handlande kring en viss tolkning av offentligt problem med syfte att legitimera en specifik lösning.

Hur ett visst tillstånd framställs som ett offentligt problem påverkar hur vi tänker kring problemet, vilket möjliggör koppling till viss politik och styrmedel, men inte till andra. Inramningen ska göra människor positiva till idéerna som kommer från lobbyisten och dess uppdragsgivare, och negativa till befintliga och konkurrerande policyförslag.

Omfattande internationell forskning visar att lobbyister och policyentreprenörer vanligtvis manipulerar informationskanaler, medvetet förvränger fakta och vetenskaplig information, eller från konspirationsteorier då de ramar in politiska problem och lösningar som de presenterar för politiker.

Om denna inramning sker i det dolda påverkas politikens och politikernas legitimitet och ansvarighetskyldighet negativt.

Det behöver finnas en öppenhet och opartiskhet i fråga om att bidra med underlag till politiska beslut. Alla berörda måste kunna kommunicera med beslutsfattare och lobbyister utan diskriminering och korruption. Mot bakgrund av detta föreslår jag följande etiska normer för lobbying och annat politiskt påverkansarbete. De riktar sig till såväl lobbyister och andra policyentreprenörer som politiker och tjänstepersoner i policyprocessen. Utan mottagare har sändarna ingen roll i det politiska systemet.

Med utvecklade etiska normer för lobbying och andra former av policyentreprenörskap kan dolda agendor, teknokratisering och autokratisering av svensk politik motverkas.