Regeringens förslag om skogsersättning kan strida mot EU-regler

Regeringen har nyligen presenterat en promemoria med förslag om ersättning till skogsägare för inskränkningar i markanvändningen till följd av artskydd. Förslaget innebär att begränsningar, exempelvis avverkningsförbud, ska ersättas med 125 procent av den ekonomiska förlusten.

Promemorian är ute på snabbremiss, men redan nu har kritik riktats mot att man inte skiljer mellan pågående och olaglig markanvändning, att de ekonomiska konsekvenserna för naturvården inte är analyserade samt att incitamenten för långsiktig planering och frivilliga avsättningar inom skogsbruket minskar.

Kontrovers kring artskyddet

Bakgrunden till förslaget är att artskyddet i skogen under senare år blivit starkt omtvistat och politiskt kontroversiellt. Under lång tid hanterades frågorna inom ramen för Skogsstyrelsens tillsyn enligt skogsvårdslagen och betraktades som en fråga som kunde lösas mellan myndigheten och markägarna i samband med avverkningsanmälningar.

Skyddet av arter bygger dock till stor del på EU-rätten och för fem år sedan slog Mark- och miljööverdomstolen fast att såväl EU-rätten som Århuskonventionen kräver att miljöorganisationer, som företrädare för det allmänna intresset, ska ha möjlighet att överklaga Skogsstyrelsens passivitet i artskyddsfrågor.

De efterföljande domstolsprövningarna visade att Skogsstyrelsens tillsynssystem inte höll måttet. Under åren 2021–2024 fick miljöorganisationer bifall i mer än 75 procent av de fall där man överklagade myndighetens ställningstaganden och begärde ytterligare utredningar eller begränsningar i avverkningar av hänsyn till arter. En mycket stor del av dessa mål gällde fåglar som Skogsstyrelsen själv bedömt som prioriterade inom skogsbruket. Denna praxis ledde i sin tur till att skogsägare krävde ersättning från staten, med hänvisning till att avverkningsförbuden utgjorde intrång i äganderätten.

EU-rätten begränsar ersättningen 

Frågan om ersättning har också belysts i ett stort antal utredningar under mer än tio års tid. Utredningarna har kommit till lite olika slutsatser, men varit eniga om att ett ersättningssystem måste vara förenligt med EU:s statsstödsregler. Man har också varit ense om att frågan är komplicerad och svårbedömd mot bakgrund av den rättspraxis som utvecklats på EU-nivå.

Ersättning som överstiger faktisk värdeförlust, exempelvis genom schablonmässiga påslag, löper alltså en stor risk att bedömas som statligt stöd

EU-domstolen har nämligen slagit fast att kostnader ”för att iaktta lagstadgade skyldigheter som syftar till att skydda miljön, bland annat den vilda faunan, ingår bland normala driftskostnader” för företag som är verksamma på den gemensamma marknaden. Domstolen har också framhållit att om ersättningen inte överstiger den faktiska ekonomiska förlusten kan den vara tillåten i vissa fall. Detta har även betonats av Högsta domstolen i en dom om ersättning i skogsbruket från 2023.

Ersättning som överstiger faktisk värdeförlust, exempelvis genom schablonmässiga påslag, löper alltså en stor risk att bedömas som statligt stöd.

Regeringen duckar frågan

Regeringens promemoria tar emellertid inte ställning till dessa frågor. Trots att utgångspunkten i miljöbalken är att de allmänna hänsynsreglerna ska följas av alla och inkluderar ett visst skydd av arter, erbjuds nu markägare enligt förslaget 125 procents ersättning om man inte får dispens från reglerna om artskydd.

Ersättningen ska bestämmas enligt samma modell som vid vissa former av områdesskydd, inklusive tillämpning av 125-procentsregeln. Utgångspunkten är också att hela förlusten ska ersättas, det vill säga även kostnaden för att följa gällande lagstiftning.

I ljuset av EU-domstolens uttalande om att kostnader för att uppfylla lagstadgade skyldigheter om miljöskydd utgör normala driftskostnader, är det uppseendeväckande att promemorian helt saknar analys av förslagets förenlighet med EU:s statsstödsregler eller möjligheterna till undantag.

Kan medföra återbetalningsskyldighet 

Regeringen föreslår vidare att Skogsstyrelsen ska få till uppdrag att träffa överenskommelser med markägare om ersättningen, med förebild i ersättningssystemet för biotopskydd och avverkningsförbud i fjällnära skog. Sedan 1995 har omkring 9 000 biotopskyddsområden beslutats på detta sätt, men bara i nio fall har ersättningsfrågan prövats i domstol eftersom myndigheten är helt inställd på att komma överens med markägaren.

Det kan alltså ta lång tid innan ett sådant mål når domstol, vilket också har att göra med att miljöorganisationerna hittills inte har kunnat överklaga sådana överenskommelser.

Nu går det inte att utesluta att någon mark- och miljödomstol anser att en ersättningsöverenskommelse är ett myndighetsbeslut om statsstöd som kan överklagas av en miljöorganisation, särskilt som EU-kommissionen förra våren klargjorde att sådana beslut är överklagbara på EU-nivå.

I praktiken förs därmed ansvaret för att följa statsstödsreglerna över på mark- och miljödomstolarna och det ligger nära till hands att frågan hänskjuts till EU-domstolen. Om ersättningssystemet då underkänns – vilket alltså kan ta flera år – kan det medföra återbetalningsskyldighet för de markägare som redan har fått ersättning.

Riskerar fördjupa konflikter 

Att dessa viktiga frågor lämnas outredda riskerar att spä på samhällskonflikterna kring EU-rätten i en redan polariserad fråga. Det framstår inte som ett ansvarstagande för Sverige som medlemsstat. Tvärt emot syftet med promemorian kan förslaget också drabba skogsägarna hårt om systemet underkänns av EU-domstolen.

Det minsta regeringen borde göra är därför att förklara hur man tänkt. Ersättningssystemet bör dessutom anmälas till EU-kommissionen för prövning eller på annat sätt kompletteras så att det kan bedömas i förhållande till EU-rätten.