Professor: Fler sammanslagningar kommer inte lösa kommunsektorns problem

Även utan nuvarande svåra ekonomiska läge står Sveriges kommuner inför enorma utmaningar. Kommunerna förväntas spela nyckelroller för att hantera framtidens ödesfrågor som exempelvis klimatanpassning, integration, krisberedskap, förebygga och motverka organiserad brottslighet samt att ta itu med eftersatta investeringar i samhällskritisk infrastruktur. För att kommunerna ska kunna möta framtiden krävs att de har en förmåga som står i proportion till de uppgifter de har att hantera.

Kommunsektorn dras isär

Samtidigt som bekymren hopas, dras kommunsektorn isär. Kommuner som är ytmässigt stora men befolkningsmässigt små tappar hela tiden invånare. Det rör framför allt 52 kommuner som klassas som ”avlägsna” och ”mycket avlägsna” landsbygdskommuner: yngre flyttar ofta härifrån och här dör fler än vad det föds. Med befolkningstapp följer obalans i demografin och färre i arbetande och barnalstrande ålder ska försörja allt fler äldre. Dessa kommuner upplever ofta problem att rekrytera personal, inte minst till olika typer av expertfunktioner.

Sedan omkring femton tillbaka har en konsensus vuxit fram – framför allt bland aktörer på central nivå – att sammanläggning av kommuner är en nödvändig väg framåt. Detta är vad Kommunutredningen (2020) föreslog och för närvarande pågår en utredning som civilminister Erik Slottner tillsatte för att sondera förutsättningar för frivilliga sammanläggningar.

Teorin om vad kommunförstoring ska åstadkomma är förföriskt enkel. I ett slag ska stordriftsfördelar göra kommunerna billigare i drift, till en attraktiv arbetsgivare och ge dem bättre administrativ kapacitet. Storkommunens lägre kostnader ska även frigöra resurser som kan användas till, exempelvis, investeringar i eftersatt infrastruktur.  

Att sammanläggningar är den lösning som många nu sneglar på hänger sannolikt samman med två saker – dels teorins enkelhet, dels att flera västeuropeiska länder redan genomfört sådana reformer.

Sammanläggningar skapar spänningar

Det finns en fördel med att så många andra länder har slagit samman kommuner. Numera finns en ansenlig mängd forskning om vad det sena 1990-talets och 00-talets reformer lett till. Flera forskare har sammanfattat lärdomarna från vad vi i dag vet om effekterna av dem. Härifrån finns tre övergripande medskick:

• Besparingar finns att göra i central administration, men när allt är räknat och klart leder sammanläggningar långt ifrån alltid till besparing och effektivisering.
• Ur medborgarperspektivet tyder mycket på att sammanläggningar påverkar demokratin negativt.
• Sammanläggningar sår frön till centrum-periferi-spänningar – orter som tappar centralortsstatus förlorar attraktivitet, därmed arbetstillfällen, kommunal service och invånare.

Till det kommer att det tycks svårt att få med dem som främst berörs av förslaget med på tåget. I en färsk enkät som organisationen SmåKom genomfört med sina medlemskommuner, är det få som tror att en sammanläggning löser deras problem.

Missförstå mig inte: naturligtvis är inte dagens 290 kommuner huggna i sten. Det finns säkert områden där kommuner kunde få utväxling av att gå samman. Det jag vill understryka är däremot att inte mycket talar för att en större sammanläggningsreform skulle lösa kommunsektorns grundproblem.

Våga vara kreativ

Troligen har de mest utsatta kommunerna – de stora, men befolkningsmässigt små och krympande kommunerna – allra minst att vinna på det. Givet de stora avstånden, samt att mycket av kommuners dyra kärnverksamhet har en platsbunden logik – förskola, skola, hemtjänst – är det inte särskilt realistiskt att tro att sammanläggningar löser just glesbygdskommunernas glesbygdsproblem. Två stora glesa kommuner ger en ännu större och glesare kommun, inte en tätare. 

För att kommunerna ska kunna möta framtiden krävs att de har en förmåga som står i proportion till de uppgifter de har att hantera.

I mörka stunder är jag defaitistisk. De utmaningar som kommunerna i dag står inför ter sig närmast oöverstigliga. I ljusare stunder inbillar jag mig att vi skulle kunna komma en bit på väg om politiker på både kommunal och statlig nivå vågar vara kreativa och använder flera verktyg på en och samma gång:

1. Där politisk vilja och ekonomisk potential finns – frivilliga sammanläggningar.
2. Noggrann analys av hur verksamheten i dag bedrivs: säkra att kommunal kärnverksamhet står i fokus, att välfärdens frontlinje prioriteras. Det inbegriper även att kommuner som krymper är beredda att långsiktigt planera för att de krymper och inte (som i dag ofta sker), att man ställer sitt hopp till tillväxt.
3. Aktivt och medvetet sondera om man verkligen tömt all potential i tänkbar samverkan med grannkommuner.
4. Införa ett slags ”ekonomiska frizoner” i landets mest sårbara och utsatta kommuner. Det ligger redan nyckelfärdigt förslag Landsbygdskommittén och Kommunutredningen om så kallad ”asymmetri i lagstiftning” där man föreslår skuldnedskrivning av studielån för individer som tar jobb i landets mest utsatta kommuner. Idén bör kompletteras med andra förslag för att göra dessa områden mer attraktiva, till exempel att betala ut full lön vid föräldraledighet, införa generösa avskrivningsmöjligheter för företagare och/eller sänka arbetsgivaravgifterna för företagare som etablerar sig där.

Knappt en liten tummetott

Men att hoppas på kreativitet kanske är att hoppas på för mycket. För sex år sedan presenterades slutbetänkandet för den Parlamentariska landsbygdskommittén (SOU 2017:1), för övrigt en genomarbetad utredning med utmärkt laguppställning sett till sekretariat och expertis. Utredningen presenterade 75 förslag som ofta var kreativa och konkreta med syfte att stärka landets mest utsatta kommuner.

Men, som Hela Sverige Ska Leva påpekade i en debattartikel i våras, har det knappt ens blivit en liten tummetott av de förslagen. Sannolikt är det enklare att vända sig till en enda förförisk idé – kommunsammanläggningar – som på papperet ser ut som en så uppenbar lösning på mångfacetterade och ödesmättade samhällsproblem.