EU kortsluter makten och spottar ut nödåtgärder som aldrig förr

I Europaparlamentet och bland experter stiger oron över att se EU:s ”krisparagraf”, artikel 122, användas allt oftare. Förra årtiondet användes artikeln som grund för olika insatser totalt tre gånger. Sedan i somras har den redan använts vid fem tillfällen.

EU-kommissionens ordförande Ursula von der Leyen har blivit en storanvändare av Lissabonfördragets krisparagraf.
EU-kommissionens ordförande Ursula von der Leyen har blivit en storanvändare av Lissabonfördragets krisparagraf. Foto: Christian Hartmannn/TT

Är kriser det nya normala? Hur länge kan ett undantag vara ett undantag innan det blir ett permanent tillstånd? Den typen av frågor har börjat snurra i Europaparlamentet och på andra håll i EU-huvudstaden.

Orsaken är en rädsla för att EU:s kraftigt ökade användning av nödbestämmelser kommer att undergräva maktbalansen och unionens själva demokratiska legitimitet.

Vi har aldrig sett de här reglerna användas konstant på det här sättet.

Morten Løkkegaard, Venstre

Det är en sak med en kris som varar några månader och därför tillfälligt skapar behov av snabba och drastiska beslut. Men vad händer när den ena katastrofen glider över i den andra – från pandemi till krig och vidare till energikris – över tre år.

Så lång tid har EU nu i praktiken fungerat som ett krissamarbete. Och lika länge har EU försatt sig själv i ett juridiskt nödläge som aldrig tidigare skådats.

När de europeiska energiministrarna på torsdagen samlades för ännu ett extraordinärt krismöte skulle de ta ställning till flera nya nödåtgärder, och så sent som förra tisdagen spottade EU-kommissionen på rekordtid ut ännu ett förslag av samma typ.

Det var det femte i sitt slag bara sedan i somras. Alla med grund i den krisartikel i Lissabonfördraget som tidigare använts ytterst sällan.

Bekymrade över utvecklingen

– Vi har aldrig sett de här reglerna användas konstant på det här sättet. Det är mycket bekymrande att man i det avseendet riskerar att göra en juridisk nödsituation permanent. När man upphäver normaliteten så är vi på väg ut på ett sluttande plan, säger Morten Løkkegaard, vice ordförande i Europaparlamentets liberala partigrupp Renew Europe.

Även ledaren för de danska socialdemokraterna i parlamentet, Christel Schaldemose, varnar för att låta krisåtgärderna ta över, även om hon kan förstå behovet av dem just.

– Vi måste prata om hur vi kan undvika att detta på lång sikt utvecklas till en underminering av Europaparlamentets roll, och därmed en viktig del av den demokratiska legitimiteten i systemet, säger Schaldemose. 

Snabbt agerande behövs i en kris. Men vi måste vakta den demokratiska maktbalansen.

Damian Boeselager, i De gröna

Hittills har parlamentet visat förståelse för situationen, men oron växer, inte minst i utskottet för konstitutionella frågor där De grönas, tysken Damian Boeselager, slår larm:

– Snabbt agerande behövs i en kris. Men vi måste vakta den demokratiska maktbalansen, legitimiteten och öppenheten, om vi ska undvika missbruk av den här nödbestämmelsen, säger Boeselager.

Gummiparagrafen används igen

Det nya krisförslaget från kommissionen går ut på att lägga ett konstgjort tak över gaspriserna. Tidigare har det till exempel handlat om gemensamma gasinköp eller avgifter för olika energiproducenter. Allt i ett nästan desperat försök att begränsa krisen på den europeiska energimarknaden, som Rysslands krig mot Ukraina har skapat.

Alla dessa krisåtgärder, och andra av samma typ som antogs under coronakrisen, har gemensamt att de sätter EU:s normala lagstiftningsförfarande ur kraft. Som grund hänvisar de alla till Lissabonfördragets särskilda ”krisparagraf”, artikel 122. 

Krisparagrafen

Användningen av artikel 122 sedan Lissabonfördragets ikraftträdande den 1 december 2009.

2009-2019

Totalt tre gånger:

Två om Europeiska stabilitetsmekanismen, ESM (2010 och 2015).

En om solidaritet med länder under särskild press på grund av flyktingkrisen (2016).

2020-2022

Åtta gånger än så länge:

Krisstöd till följd av covid-19-pandemin (april 2020).

Tillfälligt stöd till arbetslösa på grund av covid-19-pandemin (maj 2020).

Gemensamma insatser för att minska efterfrågan på gas (augusti 2022).

Insatser för att möta höjda energipriser (oktober 2022).

Gemensamma inköp av och utbyte av gas mellan medlemsländerna (förslag oktober 2022).

REPowerEU (förslag november 2022).

Pristak på gas (förslag november 2022).

Det är en gummiparagraf som i ”en anda av solidaritet” kan användas i krissituationer, ”särskilt om det uppstår allvarliga försörjningsproblem i fråga om vissa varor, särskilt på energiområdet”, som det står.

Artikel 122 utmärker sig bland annat av att den inte kräver enhälligheten bland medlemsländerna för att lagstiftning ska antas, oavsett politiskt område. Till exempel kräver en krisåtgärd som antogs i oktober att medlemsländerna kräver ett ”solidaritetsbidrag” från energibolagen, även om lagstiftning om beskattning normalt kräver enhällighet i EU.

Artikel 122 tillåter också kommissionen och medlemsländernas regeringar att runda Europaparlamentet och införa regler genom en mycket snabbare process. Men praxis har inneburit att artikeln endast får användas sällan, och endast för att vidta tillfälliga krisåtgärder.

Sällsynthet har blivit vardagsmat

Efter Lissabonfördragets ikraftträdande 1 december 2009 användes artikel 122 som grund för nya lagar bara tre gånger de senaste tio åren, fram till 2020. Två gånger, 2010 och 2015, om ett tillfälligt stöd för euroländerna som hotades av skuldkrisen och så en gång för stöd till medlemsländerna i frontlinjen av flyktingkrisen, 2016.

Användningen av den särskilda ”krisparagrafen” var så sällsynt att mycket få även i EU-systemet hade hört om den.

Siffror från rättstjänsten vid EU:s ministerråd visar att det ändrades med utbrottet av covid-19-pandemin 2020. Bara det året togs artikel 122 ur byrålådan och användes som grund för särskilda pandemilagstiftning tre gånger.

Det var bland annat artikel 122 som låg till grund för den grundläggande delen av EU:s banbrytande återhämtningsplan med tusentals miljarder kronor i stöd till de länder vars ekonomier drabbades svårast av pandemins konsekvenser.

Sedan dess har EU-kommmissionens ordförande Ursula von der Leyen blivit så förtjust i artikel 122:s kortslutning av de normala beslutsprocesserna att dess användning har ökat kraftigt i frekvens.

Om man räknar med det senaste förslaget så har artikeln använts åtta gånger sedan våren 2020, varav fem gånger bara sedan i augusti i år, medan den alltså bara låg till grund för ny lagstiftning i tre fall hela det förra årtiondet.

Risk för kortslutning av lagstiftningssystemet

Denna utveckling ger anledning till höjda ögonbryn bland oberoende EU-experter, även om de kan se skälen till det.

– Alla kan förstå att det har varit nödvändigt för EU att visa handlingskraft. Men nödläget ska ju helst inte fortsätta så länge att det blir till det normala. Det är en kortslutning av lagstiftningssystemet och dess demokratiska balanser, säger Ditte Marie Brasso Sørensen, chefanalytiker hos Tankesmejdan Europa.

– Man kan inte säga att vi är där ännu. Men om de här metoderna fortsätter, utöver den akuta krissituationen, så uppstår det verkliga problem.

Brasso Sørensen påpekar att de europeiska stats- och regeringscheferna samtidigt har hållit många fler toppmöten än de brukar, och att de i allt högre grad diskuterar lagstiftning i detalj.

– Bara från mars 2020 till juni 2021 var det sju fysiska EU-toppmöten och 12 videokonferenser för toppledarna. Så 19 toppmöten på bara lite mer än ett år. Det är svårt att se vad det innebär för Europaparlamentet, säger hon.

Krisen avslöjar behovet för reformer

På Köpenhamns universitet säger EU-professorn Marlene Wind att den långa krisen med ny typ av lagstiftning understryker behovet att se över systemet.

– Man kan förstå varför EU har vänt sig till nödbestämmelsen flera gånger i loppet av den här unika perioden. Vi har haft den första pandemin på 100 år och det första kriget i Europa sedan Andra världskriget. Så det hade nog kritiserats hårt om EU inte hade agerat snabbt, säger hon.

– Å andra sidan måste nog den här situationen leda till att man ser över reglerna på nytt. När är något ett undantagstillstånd, och hur länge kan det vara det? Fungerar systemen som de ska? Det är något som kan driva på en debatt om behovet för att ändra på fördragen igen, säger Marlene Wind.

I Europaparlamentet efterlyser Damian Boeselager från den gröna gruppen att man inför nya procedurer som kan ge parlamentet möjlighet till medinflytande också på nödregelverket.

– Vi måste ha snabbare processer med klara och bindande tidsfrister för både parlamentet och ministerrådet, speciellt när det gäller nödprocedurer, säger han.

Dags att se över fördragen?

Den danska socialdemokraten Christel Schaldemose anser också att det finns behov av nya processer och arbetssätt.

– Parlamentet måste också titta på sig själv. Många procedurer går alldeles för långsamt för att vara användbara i en krissituation. Vi borde föreslå förhandlingar om det, till exempel med syfte att skapa nya snabbprocesser för samråd med parlamentet, säger Schaldemose.

Hon föreslår att det kan ske i samband med att ett nytt parlament tillträder efter nästa val till Europaparlamentet 2024. Däremot menar Schaldemose att det borde gå att genomföra inom fördragets nuvarande grundregler.

Venstres Morten Løkkegaard är mer beredd att diskutera fördragsändringar för att undvika att nödåtgärderna missbrukas. 

– Jag uppfattar den här utvecklingen som ett uttryck för en djupare glidning som innebär frågetecken för rättsläget i EU på längre sikt. Vi får inte slut på kris, och var slutar det här då, säger han.

– När något glider på det sättet så måste vi ta till de stora redskapen. Därför vill jag inte utesluta att det kan bli nödvändigt att titta på ändringar i fördragen.

Artikeln är översatt från Altinget.dk.


E-post Politik på allvar

Få GRATIS nyheter och en daglig politisk överblick från Altinget