FHM önskade och fick ”avgörande inflytande” över regeringens beslut

Av: Monica Kleja

På senare tid har både Centerns partiledare Annie Lööf och Kristdemokraternas dito Ebba Busch kritiserat regeringen för brister i ledarskapet under Coronakrisen.

Annie Lööf är nöjd med Sverige valt en väg som bygger på frivillighet och rekommendationer, men tycker inte att man ”kan frikoppla ett politiskt ansvar”.

– Regeringen har i stort sett levererat expertmyndighetens rekommendationer utan egen politisk analys, uppgav hon nyligen för DN. 

Historiskt unik roll för en myndighet

Ser man historiskt på detta och jämför med andra kriser så förefaller Folkhälsomyndighetens (FHM) roll unik.

Bo Rothstein, professor i statsvetenskap vid Göteborgs universitet och expert på den svenska förvaltningsmodellen.

Bo Rothstein är professor i statsvetenskap vid Göteborgs universitet och expert på den svenska förvaltningsmodellen:

– Ser man historiskt på detta och jämför med andra kriser så förefaller Folkhälsomyndighetens (FHM) roll unik, konstaterar han.

Också han har överraskats av det inflytande som FHM givits under den Coronakris, som i Sverige skördat nära 6 000 liv, orsakat tiotusentals sjukskrivningar och medfört många långtidssjuka.

– När den sovjetiska ubåten som var bestyckad med atomvapen gick på grund i Blekinge skärgård var det inte generalerna eller ÖB som tog kommandot utan den dåvarande statsministern. Vid de två ekonomiska kriser som drabbat Sverige (1991 och 2008) har likaså regeringen och inte myndigheterna på det ekonomiska området spelat första fiolen.

I exempelvis i Finland, som i stora drag har samma förvaltningssystem som Sverige vad gäller relationen mellan regering och ämbetsverk, noterar han – har det varit regeringen som under pandemin intagit den centrala rollen. Varför har man här handlat annorlunda än den finska regeringen?

Även exempelvis läsare i Aftonbladet har undrat. Statsminister Stefan Löfven (S) var i maj tvungen att i ett svar påpeka att det inte är Folkhälsomyndigheten utan ”regeringen som leder landet och jag som leder regeringen”.

Rädsla för ministerstyre kan inte förklara

Även Kristdemokraternas partiledare Ebba Busch sade nyligen till DN att regeringen borde ha tagit större politiskt ansvar och fortsatte:

– Men det ryggade man ifrån, man gömde sig bakom myndigheterna och svensk förvaltning och låtsades som att den satte mer tvångströja på en statsminister och ett lands ledning än vad den faktiskt gör.

Buschs kommentar kan tolkas som att hon tycker att regeringen har gömt sig bakom risken för ministerstyre. Men Sveriges förbud mot ministerstyre kan inte förklara regeringens val, anser Bo Rothstein.

– Den begränsning som finns i den svenska grundlagen gäller att regeringen och de enskilda statsråden inte får bestämma hur en myndighet ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild medborgare. Men FHM fattar inte sådana beslut utan dess uppdrag handlar om analys, kunskapsuppbyggnad och policy, exempelvis om lämplig strategi. Ingenting i grundlagen har hindrat regeringen från att inrätta en egen krisgrupp till exempel i statsrådsberedningen.

Socialstyrelsen kördes över

Även Socialstyrelsens medicinexperter har fått stå tillbaka. Man ansåg exempelvis under Regeringskansliets beredning att familjemedlemmar/hushållskontakter utan symtom borde få ersättning för att stanna hemma och minska smittrisken för riskgrupper.

Men Folkhälsomyndigheten var emot, vilket ledde det till att socialdepartementet i somras kraftigt begränsade vilka anhöriga som kan få stöd – vilket Arbetet först avslöjade. 

Urban Nylén, medicinsk sakkunnig på Socialstyrelsen, uppger att man står kvar vid sin bedömning, men att Folkhälsomyndighetens yttrande fick stort genomslag i Regeringskansliet.

"Ideologiska statsapparater"

Varför FHM fått leda i krisen, har Bo Rothstein ingen bra förklaring till. Men han bedömer att det kan vara svårt för den som inte har forskarutbildning att stå emot FHM:s experter. Eller så kan det vara så att Folkhälsomyndigheten alltmer kommit att se sig själva som en policymyndighet som ser som sin uppgift att påverka regering och riksdag, menar han.

Han har i sin forskning kallat detta fenomen ”ideologiska statsapparater” och anser dem vara ”demokratiskt tvivelaktiga”.

Tegnell hade goda kontakter i regeringskansliet

Statsepidemiolog Anders Tegnells företrädare, Annika Linde, är inte heller hon generellt kritisk till den svenska strategin; exempelvis anser hon att det varit rätt att hålla för- och grundskolor öppna för de små barnen.

Men hon har svårt att förstå att regeringen ”släppt lös FHM” – och inte följt en försiktighetsprincip ifråga om andra överväganden.

– Jag håller med Annie Lööf om att det borde finnas bättre samordning och ledarskap inom regeringen. En förutsättning för att inte trycka ner viruset i botten utan låta det spridas som strategi, var att man skulle skydda äldre och riskgrupper. För detta hade myndigheterna ingen plan och uppenbarligen dålig information om hur beredskapen inom äldrevården såg ut. Det har kostat många människoliv.

Man hade heller inte identifierat eller informerat alla riskgrupper, så att skydda dem var inte heller genomförbart, anser hon.

– Unga taxichaufförer som kanske bara var lite överviktiga hamnade på intensivvårdsavdelningar och dog, säger hon.

Större mandat än vad Smittskyddsinstitutet hade

Enligt Annika Linde kan FHM:s roll delvis förklaras med att man har ett avsevärt utökat mandat, jämfört med då hon var statsepidemiolog på Smittskyddsinstitutet 2005-2013.

– Samtidigt har jag jobbat ihop med Anders Tegnell och vet att han i stort sett alltid har förmåga att driva igenom sin vilja och åtminstone då hade han goda kontakter i regeringskansliet, säger hon.

Folkhälsomyndigheten bad om mer makt

Folkhälsomyndigheten önskade sig också ha ”avgörande inflytande” över regeringens beslut ifråga om ”krislagen”, då man vill ha mer exekutiv makt av riksdagen.

I en remisskommentar – som ovanligt nog låg i en klickbar ikon – skrev FHM att ”expertmyndigheternas utlåtande ska vara av avgörande betydelse” för vilka åtgärder som behövs, en formulering som sedan återkom i propositionen. (Se sid. 20 här.)

Efter kritik kom den hastigt skrivna propositionen senare att innehålla en lista över konkreta åtgärder. Regeringen skulle tillfälligt bland annat få begränsa folksamlingar, stänga hamnar, flygplatser, barer och restauranger. Och expertmyndigheterna gavs också ”avgörande inflytande”. 

Men ”krislagen”, som gällde den 18 april- 30 juni, kom aldrig att användas. Socialminister Lena Hallengren (S) uppger för Altinget att den blev alltför begränsad:

”Lagen togs fram under en tid när smittläget var osäkert och det inte kunde uteslutas att hela verksamheter skulle behöva stängas ner. Efter förhandlingar med riksdagens partier blev bemyndigandelagen väldigt snäv, regeringen fick endast meddela en begränsad typ av föreskrifter och under förutsättning att riksdagens beslut inte kunde avvaktas”, uppger hon i mejl till Altinget. I stället antog regeringen en proposition om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen.

Socialminister Lena Hallengren är nöjd med ordningen att förlita sig på Folkhälsomyndigheten.

”Rekommendationer och frivillighet har varit viktiga byggstenar i Sveriges coronahantering och något som har fungerat väl”, säger hon. 

Sverige sticker ut

Daniel Tarschys, professor emeritus i statsvetenskap vid Stockholms universitet, spår att Coronakommissionen får svåra frågor om makt- och ansvarsförhållanden att kämpa med.

När regeringen bad om extra befogenheter, föreslog Tarschys, ledamot i 2008 års grundlagsutredning, att utredarnas förslag om nya regler om nödlägen i fredstid, kunde dammas av. De genomfördes aldrig och i dag finns endast nödregler i krigsliknande situationer. 

En överenskommelse mellan riksdagspartierna hade räckt, ansåg han, för att regeringen skulle ha kunnat införa tillfälliga restriktioner, giltiga i högst tolv dagar och som sedan prövades av riksdagen. Men regeringen valde de nya bemyndigandena.

Anna Wetter Ryde, juridikforskare på Sieps, Svenska institutet för europapolitiska frågor, har nyligen jämfört hur EU-länderna agerat och hur nödlagar kommit att användas i pandemin.

– Nödlagar syftar generellt till att ge den exekutiva makten möjligheter att fatta snabba och effektiva beslut. Man fryser på så sätt det parlamentariska beslutet under krisens pågående. I det svenska fallet har regeringen förlitat sig på sin expertmyndighet (FHM) och följt dess rekommendationer.

– Att en expertmyndighet indirekt styr så mycket gör att Sverige sticker ut bland många länder där fler beslut bedöms ha fattats med politiska motiv, kanske till och med ibland i strid med expertrekommendationer. FHM och regeringen har tillsynes haft ett relativt stort handlingsutrymme under krisen, men samtidigt har Sverige i ett jämförande perspektiv inte vidtagit några särskilt ingripande åtgärder för medborgarna, säger Anna Wetter Ryde.

Hallengren utesluter inte grundlagsändringar

Anna Wetter Ryde spår att Coronakrisen dock blir ett uppvaknande för Sverige och statsväsendet i det att man inser att man behöver göra en översyn av nödreglerna i grundlagen.

Det är viktigt med förutsägbara regler ur ett legitimitets- och rättstatsperspektiv, anser hon, och ser ett behov av att EU:s medlemsländer inleder en dialog om de nationella nödlagarnas innehåll och tillämpning.

Lena Hallengren utesluter inte att en översyn av de svenska grundlagarna kan bli av framöver:

”Eventuella grundlagsändringar eller lagändringar som skulle kunna vara aktuella är för tidigt att svara på men givetvis en fråga regeringen nogsamt följer”.

Altinget har förgäves sökt ledningen på FHM för en kommentar till dess roll i pandemin.