Utredare: Så får regeringen ett tydligare ansvar för skogen

Agneta Ögren
Särskild utredare, Skogsutredningen 2019

Skogsutredningen 2019 överlämnar i dag sitt betänkande Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen till regeringen. Utredningens uppdrag kan sammanfattas som att lösa den strid som pågått mellan olika intressen i skogen de senaste decennierna. I betänkandet lämnas ett femtiotal förslag på förändringar i allt från nyckelbiotopsregistrering till mer konkreta mål med skogs- och naturvårdspolitiken. Särskilt fokus har lagts på de frågor som bedömts som problematiska ur ett äganderättsperspektiv. Vissa förslag kan hanteras var för sig men de flesta har en nära koppling till varandra. Förslagen bör ses som en helhet.

Här presenteras ett mycket kort sammandrag av den cirka 1 200 sidor långa utredningen. Betänkandet finns att läsa på både regeringens och utredningens hemsida. Betänkandet kommer finnas i tryck i mitten av december.

En sammanhållen politik för en växande cirkulär bioekonomi och bevarande av biologisk mångfald

Utredningen konstaterar att två av vår tids stora ödesfrågor, förlusten av biologisk mångfald och den mänskliga påverkan på klimatet, möts i hur vi förvaltar skogen. Sveriges mål om klimatneutralitet ställer höga anspråk på skogen som råvarubas. Samtidigt anger miljökvalitetsmålen att gynnsam bevarandestatus ska uppnås för alla i Sverige förekommande naturtyper och arter. Gynnsam bevarandestatus innebär att naturtypen och dess typiska arter ska kunna finnas kvar långsiktigt. Enligt Sveriges rapportering till EU behöver då ytterligare minst två miljoner hektar produktiv skogsmark undantas från skogsbruk och restaureras till naturskogsartat tillstånd.

Denna ekvation går inte ihop och utredningens slutsats är att det på kort sikt i praktiken är omöjligt att förena Sveriges mål för biologisk mångfald med den växande bioekonomi som behövs för att nå andra samhällsmål.

Skogsutredningen 2019

Denna ekvation går inte ihop och utredningens slutsats är att det på kort sikt i praktiken är omöjligt att förena Sveriges mål för biologisk mångfald med den växande bioekonomi som behövs för att nå andra samhällsmål.

Det bör vara upp till det demokratiska beslutsfattandet att göra en avvägning mellan olika samhällsmål. Om sinsemellan oförenliga målsättningar sätts upp skapas annars en konflikt. Denna konflikt spiller i praktiken över på myndigheter och markägare att lösa. Utredningen föreslår därför en sammanhållen politik för skogen där regeringen tar ett tydligt ansvar genom att:

• Besluta om ett nationellt mål för ökad hållbar tillväxt i skogen och tydligt ta ställning till vad som ska göras för att uppnå internationella åtaganden och nationella mål om biologisk mångfald.
• Besluta om en bioekonomisk strategi som beaktar alla näringar med bas i skog och innehåller konkreta åtgärder. I detta sammanhang bör skogen ses som en tillgång även för andra delar av bioekonomin än den råvarubaserade. För exempelvis rennäring och turismnäring kan även skyddad natur utgöra en tillgång.
• Besluta om ett handlingsprogram för att uppnå de kortsiktiga målen om biologisk mångfald. Programmet ska vara finansierat och innehålla både statens och sektorns åtgärder för naturvård av hög kvalitet i landskapssamverkan.

Bättre dialog, stärkt äganderätt, ökad hållbar tillväxt och naturvård av hög kvalitet

En tydlig skogs- och miljöpolitik sätter upp ramen för den dialogprocess som är nödvändig för att få den svenska modellen att fungera effektivt. I gråzonen mellan mycket höga mål och otillräckliga medel finns en risk att äganderätten urholkas och rättssäkerheten kommer till korta. Med ett fast ramverk finns även möjlighet att sätta fokus på kvalitet och inte endast sträva efter kvantitativa mål. I betänkandet föreslås därför bland annat:

• Att en nationell samordnare för skogsprogrammet tillsätts för att leda en professionell och politisk obunden dialogprocess. Det nationella skogsprogrammet breddas för att tillvarata alla näringar och bevarandeintressen i skogen.
• Regler som tydligt fastställer att staten ska betala ersättning för den fjällskog som inte får avverkas. Det ska inte krävas att en enskild stämmer staten för ersättning.
• Att en rådgivningskampanj genomförs för tillväxthöjande åtgärder i skogen, klimatanpassning och naturvårdande skötsel. En översyn görs av vad som krävs för att ge minskade viltbetesskador.
• Effektiv naturvård genom ökad kunskap, landskapssamverkan och naturvårdande skötsel.

En tydligare skogsvårdslagstiftning och ett nytt sätt att skydda skog

I 1993-års skogspolitiska beslut betonades skogsägarens frihet att välja medel för att bidra till att nå de skogspolitiska målen. Även skogsägarens ansvar markerades, bland annat för att skaffa sig den kunskap som behövs. Kravet på kunskap kom dock aldrig till tydligt uttryck i skogsvårdslagstiftningen. När miljöbalken infördes i slutet av 90-talet konstaterades att lagen var parallellt tillämplig med skogsvårdslagen. I miljöbalken finns ett omfattande krav på kunskap för den som vidtar en åtgärd som kan påverka naturen. Det är i dag i många fall svårt att skilja på när respektive lag ska tillämpas.

Skogspolitiken innebär förväntningar om att markägare utan ersättning ska avsätta skog med höga naturvärden frivilligt. En naturlig utveckling av principen om frihet under ansvar är att även det formella skyddet ska grundas på markägarens vilja att i samverkan med staten uppnå de skogs- och miljöpolitiska målen. Incitament bör skapas för att höga naturvärden ska ses som en tillgång och inte en risk för markägare. Utredningen föreslår därför bland annat:

• Att det av skogsvårdslagen ska framgå att en markägare ska känna till vilka naturvärden som finns i den egna skogen och ange hur en avverkning kommer påverka dessa. Genom att markägaren redovisar detta kan Skogsstyrelsens handläggningstid inför en avverkning halveras till tre veckor. Förslag lämnas även på en tydligare uppdelning av Skogsstyrelsens tillsyn enligt miljöbalken och enligt skogsvårdslagen.
• Att formellt skydd av skog i huvudsak ska utgå från markägarens initiativ och vara frivilligt. För områdesskydd enligt miljöbalken bör ersättningen i likhet med våra nordiska grannländer vara skattefri. Fler avtalsformer för naturvård bör utvecklas och omfattas av en gynnsammare beskattning än i dag.

En mer ändamålsenlig inventering av skog

Det finns nästan en halv miljon hektar produktiv skog som är registrerad som nyckelbiotop. Begreppet nyckelbiotop myntades av Skogsstyrelsen på 90-talet och avser skog med mycket höga naturvärden. Trots att begreppet inte är författningsreglerat har det fått stor betydelse. Utredningen har analyserat de rättsliga förutsättningarna för nyckelbiotopsinventering och kommit fram till att denna verksamhet vilar på svag rättslig grund. Trots detta får nyckelbiotopsregistrering påtagliga konsekvenser för enskildas och myndigheternas ageranden.

Platsbunden information om vissa förhållanden i skogen är dock helt avgörande för möjligheten att uppnå en effektiv naturvård och landskapssamverkan för bevarande av biologisk mångfald. Utredningen har därför bland annat föreslagit:

• Att Skogsstyrelsen ska upphöra med att inventera nyckelbiotoper utanför sin författningsreglerade ärendehandläggning och sin uppdragsverksamhet.
• Att Skogsstyrelsen i stället ska ges rättsliga förutsättningar och uppdrag att inventera förhållanden i naturen som kan ha särskild betydelse för biologisk mångfald (naturmiljöbeskrivning). En sådan inventering innebär inte en naturvärdesbedömning utan är i stället ett stöd för markägare och myndigheter samt en förutsättning för samverkan i landskap.

Att bevara Sveriges stora naturskogar i fjällen är en investering för framtiden

De sista, kvarvarande, stora sammanhängande naturskogarna i Sverige återfinns inom och i närheten av den fjällnära gränsen. Dessa skogar är unika i Västeuropa och bedöms ha synnerligen höga värden för bevarande av biologisk mångfald. De är därför mycket skyddsvärda. Sveriges politik kring dessa, i det närmaste omistliga, naturskogar har inte varit tydlig. Det saknas en långsiktig strategi för bevarande av detta unika område med naturvärden framför allt knutna till intakt ekosystemmångfald på landskapsnivå.

Utredningen har lämnat förslag om att nekat tillstånd till avverkning av fjällnära skog alltid ska ge markägaren rätt till ersättning. Det bedöms dock finnas stora samhällsekonomiska vinster med att i stället, under ordnade former, bilda områdesskydd för att långsiktigt bevara dessa skogar med dokumenterat höga naturvärden. I dagsläget bärs ansvaret för bevarandet av staten tillsammans med över 7 000 privata markägare.

I betänkandet föreslås därför en stor statlig satsning för att bevara de unika naturskogarna som har de allra högsta värdena för biologisk mångfald på ekosystemnivå i Sverige.

• Förslaget omfattar cirka en halv miljon hektar produktiv skogsmark med dokumenterat höga naturvärden. Det är den i särklass största naturvårdssatsningen i svensk skog någonsin. Genom förslaget skapas ett cirka 100 mil långt grönt bälte av intakta naturskogar, myrar och fjäll längs den svenska fjällkedjan som är ett unikt bevarat landskap med biologisk mångfald på den högsta nivån. Förslaget utgör ett betydande bidrag till Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald.
• Förslaget uppskattas kosta staten cirka 14 miljarder kronor. De enskilda markägare som berörs kommer kunna välja mellan intrångsersättning, ersättningsmark från Sveaskog eller köpeskilling. Genom att ersättningsmark erbjuds kan ett aktivt privat skogsbruk av stor betydelse för lokalsamhället fortsätta trots att stora områden skyddas. De stora skogsbolagen förväntas dela kostnaden med staten genom att behålla sina omfattande frivilliga avsättningar.
• Den samhällsekonomiska nyttan av att nyttja delar av dessa, ofta lågproduktiva naturskogar med mycket höga naturvärden för skogsbruk bedöms vara betydligt lägre än nyttan av att de avsätts för friluftsliv, naturvård, renskötsel och naturturism. Jakt, fiske, renskötsel och skoteråkning bör normalt inte inskränkas av att skogarna skyddas. När utredningens förslag genomförts bör den återstående skogen ovanför den fjällnära gränsen kunna brukas utan särskild hänsyn till naturvärdena.
• Genom förslaget skyddas stora arealer skog inom områden som är viktiga för renskötseln. Renskötselns förutsättningar bedöms stärkas genom förslaget som löser den målkonflikt som kan finnas mellan skogsbruk och renskötsel i dessa skogar.

Förhoppning att merparten accepterar slutsatserna

Avslutningsvis har Skogsutredningen 2019 gjort sitt yttersta för att försöka lösa några av de många och svåra konflikterna i skogen. Det finns antagligen inget sätt som kan få alla olika intressenter helt nöjda. Utredningens förhoppning när betänkandet nu överlämnas är i stället att merparten kan acceptera de övergripande slutsatserna i förslagen: att vägen framåt måste bygga på kunskap, politisk tydlighet och en konstruktiv dialog. Framför allt är det viktigt för alla som rör sig i vår natur att försöka se skogen och inte låta den skymmas av alla träd.