Litet regeringskansli ger bristande myndighetsanalyser

Den moderna svenska staten har en tradition att viktiga beslut ska fattas på analytisk grund. Allt oftare ser vi dock tecken på att offentlig verksamhet inom samhällskritiska områden inte stöder sig på god eller ingående konsekvensanalys. Riksrevisionen, Statskontoret och andra har noterat brister i myndighetsprognoser, och många reformer och satsningar genomförs utan stöd av gedigna analyser av konsekvenser och handlingsalternativ. Detta trots att resurser tillförts, och trots att behoven av kvalificerad analys i offentlig sektor har blivit än tydligare.

Leder till närsynthet

Det här problemet finns till en del på grund av den svenska traditionen av ett litet regeringskansli. Statens analysresurser är i huvudsak organiserade som analysenheter vid en lång rad myndigheter. Under de senaste 15 åren har även en rad dedikerade analysmyndigheter etablerats, som på armlängds avstånd från de operativa myndigheterna kan stå för utvärdering och uppföljning inom olika områden. Huvuddelen av statens resurser för analys används dock fortfarande vid analysfunktioner inom reguljära myndigheter, och det är dessa som förväntas stå för framåtblickande och verksamhetsutvecklande analys. Analysenheternas placering inom en större myndighet ger i teorin nära relationer mellan analys och verksamhet, men leder lätt till ”närsynthet” och försvårar sektorsövergripande analys.

Det här problemet finns till en del på grund av den svenska traditionen av ett litet regeringskansli. 

Myndigheterna agerar passivt

Vi har i flera decennier haft nära interaktion med analytiker, analyschefer och beslutsfattare i regionala och nationella myndigheter. Våra erfarenheter är att de analytiska ambitionerna vid många myndigheter begränsas till att rapportera de egna insatserna, snarare än att analysera utfall och konsekvenser, eller analysera handlingsalternativ och framtidsscenarier. Förvånansvärt ofta agerar myndigheterna passivt och inväntar explicita beställningar från ansvarigt departement innan de går bortom dessa basuppgifter. På många håll brister det också i förmågan att utnyttja systematisk analys som ett led i verksamhetsutveckling. Ibland verkar detta härröra från en rädsla att gå utanför det explicita uppdraget, alternativt ett kontrollbehov av ledningen ner på detaljnivå. Oavsett anledning är detta ett ledningsproblem. En generaldirektör vi arbetat med gav uttryck för synen att de egna analytikernas arbete var nästan helt irrelevant.

Bristen på analytiskt djup och användning av moderna verktyg i myndigheters analysverksamhet är beklaglig. Staten går därmed miste om att utnyttja den snabba utvecklingen av metoder och möjligheter för datadriven analys och beslutsfattande accelererade av ny AI-teknik och av tillgänglighet till nya typer av samhällsdata. Där det tidigare ofta var inom staten som de mest noggranna och kompetenta analyserna gjordes, leder i dag näringslivet utvecklingen vad gäller datadriven analys.

Dessa problem är inte heller obekanta för beslutsfattare. Analys- och utvärderingsutredningen publicerade för fem år sedan ett betänkande som poängterade vikten av oberoende analys- och utvärderingsresurser på centrala områden som till exempel krisberedskap, migration och bistånd. Även Riksrevisionen har i ett flertal granskningar kritiserat expertmyndigheters brister i produktion och användning av vederhäftig analys.

Analysverksamheten kritiseras ofta

Även allmänheten märker av myndigheternas problem. Sedan 2015 har SOM-institutet vid Göteborgs Universitet i samverkan med Statskontoret undersökt allmänhetens uppfattningar om verksamheten inom offentliga förvaltningen vid rikets största myndigheter. Skatteverket har konsekvent legat i topp i denna undersökning, men även Folkhälsomyndigheten och Polisen får höga omdömen. Flera myndigheter kämpar dock med lågt förtroende år för år hos medborgarna. Allmänhetens omdöme bygger sannolikt på egnas eller andras erfarenheter eller vad som skrivs om myndigheterna i media. Vi kan dock notera att analysverksamheten vid de myndigheter som kritiseras – i sig centralt för att hålla kvalitet i kärnverksamheten – ofta påvisats ha brister.

Analytiker är starkt efterfrågade på arbetsmarknaden. Om deras kompetens inte används eller om analysroller besätts av personer utan gedigen träning, ger detta en signal att arbetet inte värderas inom den offentliga sfären. Om inte Sveriges myndigheter i högre utsträckning tar till sig modern analysteknik och adresserar sammanhängande samhällsutmaningar finns en risk att den mest kvalificerade personalen försvinner till andra arbetsplatser där deras förmågor tas bättre i anspråk.

Politiken behöver efterfråga mer detaljerat material

En kulturförändring krävs

Offentlig verksamhet bör kunna stödja sig på beslutsunderlag som går bortom enkla sammanställningar, till att klargöra samband, mönster och scenarier för framtida utveckling. Svenska expertmyndigheter bör därför inte nöja sig med att rapportera utfall eller beskriva nulägen – de bör utveckla förmåga till djupare analys. Myndigheter bör även ta ansvar för kvalificerad omvärldsbevakning. Detta kräver att analysfunktionerna ges manöverutrymme och stöd från verksledningarna. Men det krävs också en kulturförändring som lyfter analytikern som profession och expertis.

En mer kvalificerad analys kräver också beställarkompetens av myndighetsledning och departement. Politiken behöver efterfråga mer detaljerat material än en ren nulägesanalys. Starka analyschefer som sitter nära myndigheternas ledning är en nyckel för att säkerställa relevanta analyser och ge analytiker det manöverutrymme, resurser och förtroende som krävs för att genomföra djupare analyser. En sådan stärkt analysfunktion skulle ge analytikerna i svenska myndigheter ökat mandat och status, med möjlighet att återta rollen som ledande i analys på samhällsviktiga områden.