Krav på ökad öppenhet när ministrar fattar EU-beslut

– Med en dunkel beslutsprocess späder du på uppfattningen som många har och som populistiska krafter uppmuntrar, att EU styrs av en elit som fattar beslut bakom lyckta dörrar. Vill du bryta den uppfattningen måste du tillåta mer öppenhet, säger den europeiska ombudsmannen, Emily O'Reilly till Altinget i Bryssel.

Ombudsmannen som har i uppdrag att granska förvaltningen i EU:s institutioner pekar ut rådet som den mest slutna EU-institutionen. Hon menar att det största problemet är att man som utomstående har svårt att kontrollera vad representanter för ett specifikt medlemsland har för position i sakfrågor.

– Det ligger i allmänhetens intresse att personer som fattar beslut kan ställas till svars och att man kan se hur lagstiftning förhandlas fram, säger hon.

O'Reilly har nyligen startat en undersökning för att titta närmare på om rådet tillåter tillräcklig offentlig granskning i lagstiftningsprocessen. Med tanke på att de lagar som institutionen beslutar om, oftast tillsammans med EU-parlamentet, påverkar det dagliga livet för 500 miljoner européer är det viktigt att kunna följa hur lagstiftningen tar form även på lägre nivå innan de godkänns av nationella ministrar resonerar ombudsmannen.

Rådet: ”svårt att diskutera offentligt”

– Vi är generellt ganska öppna. När rådet agerar som lagstiftare tillsammans med EU-parlamentet så är det en öppen och transparent institution, säger en rådstjänsteman med god insyn i beslutsfattandet.

Tjänstemannen som vill vara anonym pekar på de debatter och omröstningar om lagar som sker enligt det så kallade ordinarie förfarandet, det vill säga där rådet fattar beslut tillsammans med parlamentet vilket är det vanligaste sättet. Dessa tillställningar är offentliga.

Du kan dock bara följa den slutgiltiga omröstningen. Utkast som diskuterats vid tidigare skeden och som förkastats är inte tillgängliga. Diskussioner som inte rör lagstiftning, till exempel på utrikesområdet, sker inte heller öppet.
Tjänstemannen menar att rådet har flera olika roller. Ibland agerar institutionen som lagstiftande organ. Ibland mer som ett diplomatiskt forum.

– Vi är en unik institution som ibland gör det svårt att diskutera i offentliga debatter, säger hen.

Ökad öppenhet kan få motsatt effekt

Den allmänna uppfattningen är att ökad transparens i rådet skulle försvåra beslutsfattandet. Med 28 medlemsländer finns det många skilda nationella intressen. Skulle man öppet basunera ut sin ståndpunkt i ett tidigt skede skulle det bli svårare att nå konsensus.

– Jag kan förstå att vissa vill att alla rådsmöten ska vara öppna. Men de behöver nå kompromisser och det är ibland väldigt svårt att göra det i en offentlig debatt, säger den anonyma tjänstemannen.

Hen ser också en risk i att faktiska förhandlingar och beslut skulle flytta från mötesrum ut till korridorer och andra slutna lokaler om alla möten skulle vara offentliga.

– Och du skulle troligtvis inte ha 28 ministrar i ute korridoren, du skulle ha tre, fyra stycken. Och vi kan alla gissa vilka, säger tjänstemannen som syftar på de stora, tongivande EU-länderna som Tyskland och Frankrike.

– Förutom att du inte skulle bli mer transparent så finns det därmed en risk att du förlorar legitimitet då alla medlemsländer inte skulle delta i förhandlingarna.

Svårt att få ut handlingar

Andreas Pavlou, kampanjledare på Access Info Europe (AIE) som är en organisation som lobbar för större öppenhet i EU:s beslutsfattande, håller inte med. Han menar att rådsdiskussioner utgör ett ypperligt tillfälle för nationella ministrar att säga något offentligt men göra något helt annat bakom de lyckta dörrarna.

– De skyller något, det kan vara en skatt, på EU men i själva verket var den egna regeringen för beslutet, säger Andreas Pavlou till Altinget.

AIE har, likt ombudsmannen, återkommande klagat över svårigheten att få loss beslutsdokument i rådet som visar vad länderna står i olika frågor. 2013 drev organisationen ett fall i EU-domstolen sedan rådet vägrat att ge information om EU-ländernas hållning i en fråga som rörde just öppenhet i institutionerna. Domstolen dömde till organisationens fördel och argumenterade att det i en politisk debatt är viktigt att veta vem som tycker vad.

Hundratusentals handlingar att läsa

Enligt en rapport från rådet sitter den på över 300 000 handlingar och närmare 70 procent av dem uppges vara tillgängliga för allmänheten. Under 2015 tog rådet emot 2 784 förfrågningar rörande 12 102 handlingar. Man gav full tillgång till 9 277.

Trots det menar AIE att det finns en brist på handlingar. Vid flera tillfällen när organisationen begärt ut papper har den fått till svar att det helt eller i stor utsträckning saknas protokoll. Så var fallet med det kontroversiella flyktingavtalet som EU har slutit med Turkiet.

– Det var en mening, alltså nästan ingenting. Och det handlar om något så viktigt som den humanitära krisen vid Europas gränser, säger Andreas Pavlou.

– Det är oroande. Det är avgörande att vi har den här informationen. Protokoll borde göras offentliga och där borde man skriva ut vilken hållning medlemsländerna har och hur de röstar.

Hoppas på fler öppna möten

Både den europeiska ombudsmannen och organisationen AIE säger sig ha förståelse för att förhandlingar mellan EU-länderna kan behöva hållas bakom stängda dörrar. Men de menar att pressen på rådet att bli en mer öppen institution har ökat och de hoppas på förändring.

Även om inte EU-reglerna kräver det så har medlemsländerna möjlighet att hålla öppna debatter om de så önskar. Det sker redan idag och dessa tillställningar kan stundtals gå hett till.

När miljöministrarna diskuterade EU:s handel med utsläppsrätter i slutet av februari blev det en turbulent debatt där ministrarna var osäkra på hur de skulle fatta beslut och det var oklart om det fanns tillräckligt stöd för det man slutligen röstade igenom. Den polska ministern var upprörd och ”kände sig lurad”.

Debatten kan ses i efterhand på: http://video.consilium.europa.eu/en/webcast/76aefde6-17ba-4c99-b6b6-67e5b76da49b. (Polens avslutande kommentar kommer 1:12:40 in i klippet).

På frågan om detta är talande för hur debatter går till mellan ministrar på rådsmöten och om det är anledningen till att inte fler är offentliga svarar den anonyma tjänstemannen att ”det förekommer men det är inte vanligt”.
Till skillnad från öppenhetsförespråkarna tror dock inte tjänstemannen att ministrarna självmant kommer välja att ha fler öppna debatter framöver än vad man redan har idag.